6/21 온라인 플랫폼 독점규제 위한 미·EU 입법 쟁점 - 민생희망본부 - 참여연대

마지막 업데이트: 2022년 5월 25일 | 0개 댓글
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공정거래위원회가 27일 기존 정보통신기술(ICT) 전담팀을 '디지털 시장 대응팀'으로 확대 개편한다. 플랫폼 독점 등 디지털 시장에서 벌어질 수 있는 다양한 불공정 행위에 종합적으로 대응하겠다는 의지다. 디지털 시장 대응팀은 ▲디지털 독과점 분과 ▲디지털 갑을 분과 ▲디지털 소비자 분과 ▲디지털 국제 협력 분과 ▲시장 소통 분과로 구성된다. 정책 분과, 애플리케이션(앱) 마켓·온라인 투 오프라인(O2O)·디지털 광고·지식재산권·반도체 감시 분과를 뒀던 ICT 전담팀은 디지털 독과점 분과에 흡수시켰다.

디지털 독과점 분과에서는 반도체 시장 내 '경쟁사 배제' 행위 조사를 조속히 마무리할 계획이다. 인텔·퀄컴 사례와 같이 반도체 시장에서는 소수 독과점 업체가 경쟁사를 고사시키는 사업 전략이 지속적으로 문제가 돼 왔다. 4세대 이동 통신(4G)에서 5G로 통신 표준이 바뀌는 과정에서 비슷한 사건이 반복될 수 있다는 우려에서다.

구글 플레이 스토어 등 특정 앱 마켓이 개발사에 "경쟁사에서는 게임을 출시하지 말라"고 방해한 행위의 경우 관련 절차가 마무리되는 대로 전원회의(법 위반 기업의 제재 수위를 정하는 공정위 최고 의결 기구) 등을 열어 심의를 진행한다. 택시 호출 앱 등 모빌리티 시장에서의 발생한 자사 우대 사건도 속도감 있게 처리하겠다는 각오다.

디지털 갑을 분과에서는 온라인플랫폼공정화법(온라인 플랫폼 중개 거래에서의 공정화에 관한 법률) 제정 등을, 디지털 소비자 분과에서는 전자상거래법(전자 상거래에서의 소비자 보호에 관한 법률) 전면 개정 등을 적극적으로 추진한다. 시장 소통 분과에서는 주요 7개국(G7) 등 국외 경쟁 당국과 협력하는 한편 디지털 업계·입점업체·소비자 등 다양한 시장 참여자들과의 소통 채널도 확대할 방침이다. 또 데이터·알고리즘 등 디지털 기술 전문가와 네트워크를 구성해 공정위의 기술 역량을 강화하는 데도 힘쓰기로 했다.

온라인 플랫폼 독점규제 위한 미·EU 입법 쟁점 국회토론회 개최

온라인 플랫폼 독점규제 위한 미·EU 입법 쟁점 국회토론회

오늘(6/21) 더불어민주당 6/21 온라인 플랫폼 독점규제 위한 미·EU 입법 쟁점 - 민생희망본부 - 참여연대 국회의원 설훈·진선미·송갑석·이동주, 정의당 국회의원 배진교, 무소속 국회의원 민형배, 참여연대, 민변 민생경제위원회와 온라인플랫폼공정화를위한 전국네트워크는 를 개최했습니다. 온라인플랫폼공정화를위한전국네트워크 정책위원장인 김남근 변호사의 사회로 진행된 이번 토론회는 플랫폼 기업들의 독과점 및 불공정 거래행위를 기존 경쟁법 체계가 제대로 규율하지 못하는 상황에서 온라인 플랫폼 규제 논의를 이끌고 있는 미·EU의 법안 및 그 체계를 각 쟁점별로 살펴보고, 한국적 맥락에서의 구체적 규제 도입 방안을 논의하고자 마련되었습니다.

발제를 맡은 서치원 변호사(민변 민생경제위원회)는 미·EU 등 주요 산업국은 온라인 플랫폼이 창출하는 새로운 산업생태계가 독점으로 귀결될 것을 우려하여 관련 대책을 6/21 온라인 플랫폼 독점규제 위한 미·EU 입법 쟁점 - 민생희망본부 - 참여연대 6/21 온라인 플랫폼 독점규제 위한 미·EU 입법 쟁점 - 민생희망본부 - 참여연대 마련하는 중이라고 설명했습니다. 미국의 경우 연방거래위원회(FTC) 위원장에 리나 칸을 임명하고 의회 역시 플랫폼 독점 종식법, 플랫폼 경쟁 및 기회법, 6/21 온라인 플랫폼 독점규제 위한 미·EU 입법 쟁점 - 민생희망본부 - 참여연대 미국 선택 및 혁신 온라인법 등 관련 법령 제정에 속도를 내는 등 온라인 플랫폼의 경제력 집중 규제에 대한 의지를 보이고 있습니다. EU 역시 「온라인 플랫폼 시장의 공정성 및 투명성 강화를 위한 2019년 EU 이사회 규칙」을 시행하고, 디지털 시장법(Digital Market Act) 제정 논의에 나섰습니다. 이 법안들은 일정한 요건을 갖춘 온라인 플랫폼 사업자를 지배적 플랫폼(covered platform) 또는 게이트키퍼(Gatekeeper)로 지정하고, 해당 플랫폼의 일정한 행위유형에 대해 금지의무를 부과하며, 위반시 제재하는 구조를 공통적으로 취하고 있다고 서 변호사는 설명했습니다.

미·EU의 관련 법안 내용을 살펴보면, ▲규제대상 플랫폼 지정의 경우 한국 공정거래법은 시장점유율 등으로 독과점 사업자를 추정하여 기업결합 및 시장지배적 지위 남용행위 등을 규정하고 있으나, 미·EU는 이용자(최종사용자) 및 이용사업자 수, 연간매출액 또는 시가총액 등이 일정 요건을 충족하는 경우 해당 플랫폼을 시장지배적 플랫폼으로 지정하여 규율할 수 있도록 하고 있습니다. ▲기업결합 신고의무의 경우 한국에서는 카카오, 네이버가 최근 5년간 각각 47개, 30개의 회사를 인수하며 시장지배력을 확장하고 있지만 기존 공정거래법으로는 이를 규율하지 못했다고 서 변호사는 지적했습니다. 미국의 경우 경쟁제한성 등의 입증책임을 지배적 플랫폼에 지움에 따라 새로운 인수합병이 원칙적으로 금지되고, 예외적 허용 시에도 지배적 플랫폼은 피인수 기업이 자신의 경쟁자가 아닐 것과 인수 후 시장지배력이 강화되지 않는다는 사실을 6/21 온라인 플랫폼 독점규제 위한 미·EU 입법 쟁점 - 민생희망본부 - 참여연대 입증해야 합니다. 서 변호사는 미·EU의 관련 법률은 ▲차별취급 및 자사우대를 엄격하게 금지하고 있으나, 한국 정부가 발의한 「온라인 플랫폼 중개거래 공정화법(이하 “온플법”)」은 기존 공정거래법과 동일하게 우월적 지위를 전제로만 차별취급을 금지하고 있다며 아쉬움을 표했습니다. 온라인 플랫폼은 선수와 심판이라는 이중 역할을 수행하면서 사업자에게서 취득한 정보 등을 이용해 본인에게 유리한 거래조건을 설정함으로써 공정한 경쟁기회를 박탈하고 있습니다. 이에 자사우대는 금지되어야 하며, 소비자 후생을 넘어 경쟁과정의 공정성까지도 반독점 위법성 판단에 반영되어야 한다는 것이 미·EU의 입장입니다.

미·EU 모두 플랫폼 사업자가 플랫폼 운영과 함께 해당 플랫폼에서 자신의 재화·용역을 판매하는 행위를 제한하는 등 온라인 플랫폼의 이중적 지위에서 초래되는 ▲이해충돌의 위험성을 인지하고 관련 대책을 법안에서 제시하고 있습니다. ▲데이터 이동 및 상호운용성의 경우 미·EU는 빅테크들의 시장지배력 강화를 억제하고, 경쟁 및 혁신을 활성화시키기 위하여 이용사업자 및 잠재경쟁자의 데이터 접근권 보장, 개인정보보호 강화 등 다양한 입법을 추진하고 있습니다. 반면 한국은 2020년 시행된 데이터 3법(개인정보보호법, 신용정보법, 정보통신망법)에서 가명정보 활용가능성을 열어주면서도 이에 대한 안전조치의무를 강화했는데 이는 도리어 시장지배적 온라인 플랫폼 사업자들의 데이터 독점에 대한 정당화 근거가 될 수 있다고 서 변호사는 우려했습니다. 한편, 한국 또한 ▲온라인 플랫폼 시장에 대한 시장조사를 통하여 플랫폼 규제법이 도모하는 디지털 부문의 공정 경쟁을 사전적으로 확보하고, 규제 필요성을 검증하여 규제 타당성을 확보해야 한다고 서 변호사는 주장했습니다.

서 변호사는 현재 발의된 온플법이 실제 규제 입법이라기보다는 중소기업 보호 차원에서 온라인 플랫폼 생태계의 공정성과 투명성을 확보하기 위한 아주 기본적 내용만을 담고 있다며, 자국 내 플랫폼 육성과 보호를 강조하는 EU 또한 사전고지, 계약해지권 명시, 알고리즘 공개, 설명의무 부과, 집단소송제도 등을 규정하는 P2B(Platform to Business) 규칙을 모든 플랫폼에 대해 적용하고 있다며 온플법의 조속한 처리를 촉구했습니다. 미·EU에서는 플랫폼 기업의 시장 독점화 및 막대한 영향력 행사 사실이 경험·실증적으로 확인되었지만 한국에서는 그 수준조차 조사된 적이 없다며, 규제는 혁신을 저해한다는 프레임에 갇혀 아무런 대책 없이 플랫폼 기업의 독점행위를 방치하지 않도록 온라인 플랫폼 ‘반독점’ 법안 논의의 필요성을 설파했습니다. 또한, 온라인 플랫폼의 수직적 통합 특성으로 야기될 전반적 산업생태계 독점에 관한 대비책을 마련하기 위해서는 칸막이 행정의 탈피가 필수적으로 앞으로는 혁신과 규제라는 이분법이 아닌 혁신과 공정한 경쟁질서를 동시에 추구해야 한다고 강조했습니다. 마지막으로 서 변호사는 온라인 플랫폼의 시장특성과 경제분석의 어려움을 고려할 때 특화된 경쟁당국 기구는 반드시 필요하다며, 공정거래위원회 내에 디지털 시장감시국 등을 설치해 전문적이고 체계적인 법집행을 꾀해야 한다고 주장했습니다.

첫 번째 토론을 맡은 참여연대 권호현 변호사는 빅테크는 수평·수직을 불문한 인수합병, 약탈적 가격책정을 통한 점유율 확대, 이윤율 보장 및 광고강요 등의 중소사업자 착취, PB 상품 출시 등 확보 데이터를 바탕으로 한 중소사업자와의 직접 경쟁, 자사 우대 등에 나서왔다며, 소비자 가격 인하, 무료 서비스 등은 시장지배력 확보를 위한 일시적인 것이며, 빠른 배송 등 소비자 후생 증대로 보이는 부분은 노동자, 판매자의 정당한 권리를 침해했기에 가능한 것이라고 설명했습니다. 자본주의와 시장경제의 첨단으로 혁신기업들의 산실인 미국에서 먼저 강력한 플랫폼 규제 논의가 시작된 점, 심지어 해당 법이 전세계 부를 끌어모으고 있는 자국 기업들(구글, 페이스북, 애플, 아마존 등)을 타겟으로 하고 있는 점을 눈여겨 6/21 온라인 플랫폼 독점규제 위한 미·EU 입법 쟁점 - 민생희망본부 - 참여연대 보아야 한다고 권 변호사는 주장했습니다.

두 번째 토론을 맡은 중소벤처기업연구원 정수정 연구위원은 새 정부의 온라인플랫폼 정책방안은 최소규제 및 자율규제라며, 규제 방안 결정 전 시장지배적 플랫폼 기업의 존재 여부, 부당한 공동행위 및 불공정거래행위의 존재 여부, 플랫폼 시장의 승자 독식 고착화 여부 등이 고려되어야 하며, 정책방안 설계시 온라인플랫폼 자율정책 및 상생발전 기구, 자율분쟁조정기구 등을 통해 플랫폼 기업을 자율규제해야 한다는 입장을 보였습니다.

세 번째 토론을 맡은 공정거래위원회 시장감시국 선중규 시장감시총괄과장은 미·EU의 플랫폼 규제 법안은 거대 플랫폼을 지정하여 경쟁규제를 신설하고, 신속한 임시 조치, 구조적 분리 조치 등으로 시정조치 실효성을 높였다고 밝혔습니다. 그러나 미·EU 법안의 경우 정량적 요건을 갖춘 거대플랫폼을 게이트키퍼로 지정하여 규제하고 있는데, 이는 독점적 구조가 고착화된 시장에 더 적합하며, 시장 경쟁양상이 역동적으로 변화하는 상황에서는 과잉 규제 우려가 있다는 것이 선 과장의 입장입니다. 선 과장은 독과점 플랫폼이 낮은 가격에 서비스를 제공하여 소비자 후생 증진에 기여함과 동시에 중소 입점업체를 착취하거나 시장 진입장벽을 높여 독과점을 강화하는 경우, 경쟁당국의 개입 필요 여부에 대해 상반된 의견이 존재할 수 있다며, 관련 법 개정 논의시 이미 소비자 후생뿐만 아니라 거래내용 및 경쟁수단의 불공정성, 경제력 집중의 폐해 등을 폭넓게 규율 중인 한국 공정거래법의 특성이 고려되어야 한다고 설명했습니다.

네 번째 토론을 맡은 국회입법조사처 경제산업조사실 유영국 입법조사관은 디지털 경제로의 전환 중 기존 경쟁법체계의 적절한 규제 기능을 기대할 수 없다면 기존 규제 체계를 정비하거나 새로운 규범을 마련해야 한다며, 최근 미·EU의 입법 논의는 시장 지배적 온라인 플랫폼 규제 필요성에 대한 공감대가 형성된 것으로 볼 수 있다고 밝혔습니다. 그러나 한편으로 유 조사관은 온플법 뿐 아니라 기존 경쟁규범인 공정거래법의 개정 논의 또한 필요하다며, 공정거래법상 남용규제체계의 단계적 개정 방식이 내용적 설득력 및 절차적 신뢰를 제공함으로써, 새로운 규제체계 도입에 따른 불필요한 논쟁을 줄이는데 도움이 될 수 있을 것이라고 주장하며 토론을 끝맺었습니다.

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팟캐스트 아메리카노 에서는 최근 두 화에 걸쳐 우리나라 공정거래위원회에 해당하는 미국 연방거래위원회(FTC, Federal Trade Commission)의 리나 칸(Lina Khan) 위원장이 쓴 논문 "아마존의 반독점 역설(Amazon's Antitrust Paradox)" 을 같이 읽었습니다.

칸 위원장은 예일 법학대학원을 졸업하기 전, 28살에 쓴 논문에서 보여준 통찰을 바탕으로 미국 반독점 규제를 총괄하는 기관장으로 발탁됐습니다. 논문의 핵심은 플랫폼 경제에서는 플랫폼 사업자에게 핵심 인프라를 관장하는 엄청난 권력이 집중되므로, 이들이 독점 권력을 이용해 시장의 경쟁을 저해하는지 감독하는 일이 반독점 기구의 주요 업무가 돼야 한다는 겁니다. 1970년대 시카고학파가 주창한 "독점 가격만을 기반으로 한 소비자 후생"을 기준으로 판단하면 플랫폼 경제에서 독점 기업의 횡포를 막을 수 없다는 지적이었는데요, 자세한 내용은 팟캐스트 에서 확인해 주세요!

오늘 네이버 프리미엄 콘텐츠에서는 이와 관련한 기사 한 편을 소개합니다. 빅테크의 전횡을 고발하는 매체 마크업(The Markup) 이 플랫폼 사업자 아마존이 어떻게 시장의 경쟁 질서를 왜곡하는지 6/21 온라인 플랫폼 독점규제 위한 미·EU 입법 쟁점 - 민생희망본부 - 참여연대 직접 검증한 기사입니다. 시간이 있는 독자분들은 마크업이 검증 과정을 자세히 소개한 후속 기사 도 참고하시면 좋을 것 같습니다.

미국에서 일어나는 모든 온라인 구매의 40%는 아마존에서 일어납니다. 그 뒤를 잇는 월마트의 온라인 구매 시장점유율은 5%가 채 되지 않죠. JP모건의 전망에 따르면, 아마존의 매출은 내년이면 월마트의 온·오프라인 매출의 합을 넘어설 것으로 보입니다.

바꿔 말하면, 각종 제품을 파는 중소기업이나 개인 판매자들은 전자상거래 플랫폼 6/21 온라인 플랫폼 독점규제 위한 미·EU 입법 쟁점 - 민생희망본부 - 참여연대 가운데 압도적인 점유율 1위인 아마존을 거치지 않을 수 없다는 뜻입니다. 아마존은 마켓플레이스(Marketplace)라는 이름의 온라인 장터 플랫폼을 운영합니다. 그런데 아마존이 장터에 입점한 판매상들에게 수수료만 받는 게 아니라, 아예 자체 브랜드 제품을 출시해 기존 제품들과 경쟁하면 어떻게 될까요? 또 그렇게 내놓은 제품이 아마존의 자체 브랜드 제품이라는 사실을 숨긴 채 고객들의 눈에 잘 띄는 데 배치하는 식으로 몰래 '밀어주기'를 한다면 이는 불공정 경쟁에 해당할까요?

1970년대 이후 미국 정부의 반독점 규제 기조를 따르면, 아마존의 이런 행위는 아무런 문제가 없습니다. 그러나 리나 칸 위원장이 주창한 새로운 기조를 따른다면, 이는 핵심 인프라에 해당하는 플랫폼 사업자가 독점적 지위를 이용해 경쟁 질서를 해친 행위로 간주해 규제 대상이 됩니다. (아마존의 반독점 역설 만큼 유명하진 않지만, 그에 못지않은 통찰을 담았다는 평을 받는 리나 칸 위원장의 또 다른 논문 "플랫폼과 상업의 분리(The Separation of Platforms and Commerce)" 가 정확히 이 내용을 이야기하고 있습니다.)

빅테크와 꼭 닮은 카카오…플랫폼 ‘독점의 그림자’

빅테크와 꼭 닮은 카카오…플랫폼 ‘독점의 그림자’

플랫폼 기업들은 데이터 장악력과 네트워크 효과를 통해 그 위력을 십분 발휘한다. 초기에 사용자를 늘려 가파르게 성장하게 되면 소비자들은 6/21 온라인 플랫폼 독점규제 위한 미·EU 입법 쟁점 - 민생희망본부 - 참여연대 플랫폼에 ‘귀속’되고, 플랫폼 기업들은 고객 이탈을 덜 걱정하면서 이윤 추구에 더 적극적으로 매달릴 수 있게 된다. 결제 기능을 갖고 있을 경우 오프라인과의 ‘락인'(lock-in) 효과가 더 강력하게 발생하는 건 물론이다.

빅테크들이 이렇게 커 왔다. 구글은 어플라이드 시맨틱스(Applied Semantics)를 인수, 애드센스를 발전시켰고, 집대시(ZipDash) 등을 사들여 구글 맵을 탄생시켰다. 유튜브 인수는 ‘신의 한수’였다는 평가를 받고 있다. 인공지능(AI)과 사물인터넷(IoT) 부문도 그런 식으로 핵심 기술을 갖고 있는 유망 기업을 사들여 본격화했다. 페이스북도 경쟁사 인스타그램을 인수했고 증강현실(AR) 업체 오큘러스를 사들여 경쟁력을 장착했다.

카카오와 비슷한 행보를 보이고 있다. 카카오의 공격적인 사업 확장 및 인수합병(M&A)으로 계열사는 SK그룹에 이어 두 번째로 많은 118개에 달한다. 영어 교육(야나두), 음원(멜론), 패션(지그재그) 등 분야도 다양하다.

‘타다 사태’ 이후 택시 시장을 꽉 잡은 카카오모빌리티는 택시 호출 시장의 80% 이상을 점유하고 있다. 최근 택시 스마트 호출 요금을 인상했다. 독점적으로 시장을 장악할 수 있을 때 할 수 있는 것을 그대로 시연했다는 평가를 받는다.

카카오T 앱에 들어가 보면 카카오모빌리티가 하는 사업도 매우 다양해서 주차 대행, 세차, 방문 세차 및 정비, 퀵서비스까지 한다. 골목 상권을 침해한다는 반발이 나오고 있다.

최근 대리운전 시장 1위인 업체도 6/21 온라인 플랫폼 독점규제 위한 미·EU 입법 쟁점 - 민생희망본부 - 참여연대 인수하면서 논란은 더 커졌다. 그동안 ‘앱’을 통해서만 대리운전을 했던 외연을 ‘전화호출’까지로 넓힐 수 있게 된 것. 카카오모빌리티 입장에서야 효율적이고 전략적인 선택이었겠지만 ‘전화호출’ 대리운전 시장의 80%를 점유하고 있던 3000여개 중소 영세업체들이 “이 시장마저 가져가려 하느냐”며 크게 반발했고 동반성장위원회에 중소기업 적합 업종으로 지정해 달라는 신청도 했다.

소비자들의 측면에선 속수무책으로 플랫폼 기업의 가격 인상 등의 정책에 따라갈 수밖에 없게 되지만, 한편으로 소비자들은 “편리하니까 그 쯤은 감수하겠다”고 할 수도 있다. 지금까지 미국의 반독점 법이 그런 식으로 적용돼 왔다. 독점 기업일지라도 소비자 가격이 안정적으로 제시되고 있다면 규제에서 피해나갈 수 있었던 것.

그래서 미국의 공정거래위원회인 연방거래위원회(FTC)의 새 위원장인 리나 칸은 ‘소비자 후생’이란 걸 재정의하자고 주장했다. 다시 말해 FTC가 기업 단속의 무게 중심을 소비자 후생에 뒀던 걸 버리고 앞으로 ‘불공정 경쟁 방지’쪽으로 옮겨가겠다고 선언한 것이다.

칸 위원장과 함께 반독점 규제의 칼날을 휘두르게 될 팀 우 국가경제위원회(NEC) 기술·경쟁정책담당 대통령특별보좌관은 저서 ‘빅니스'(Bigness)에서 “활발한 경쟁, 경쟁의 소멸, 혁신, 상품의 품질, 그리고 가격까지 중요한 수많은 것들은 측정할 수 없는 경우가 많다. 유일하게 예측될 수 있는 건 (기업 규제의) 느슨함이 체계화돼 있다는 것이다. 기업들은 곧 제대로 된 법률가와 경제 전문가들을 이용해 새로운 기준을 만들어낼 수 있고, 최악의 경우 몇몇 조건에만 동의해 주면 정부는 사라져버릴 것임을 알게 되었다”고 현실을 비판했다.

또 소비자 후생이란 기준을 채택해 생긴 문제 중 하나는 연속적인 합병으로 업계를 강화하도록 내버려두는 것이라고도 목소리를 높였다. 그러면서 기업집중, 즉 빅니스의 저주가 민주주의까지도 위협할 수 있다고 강조한다. 플랫폼 기업들이 부를 독식하게 되면 불평등은 더 심화될 것이고 이는 사회 정치적 불안을 야기할 수 있다는 얘기다.


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